来源：21世纪经济报道
特约评论员马新彬
近期，以硅谷银行破产和瑞士信贷并购为代表的欧美银行业危机，引发全球金融市场动荡。危机以来，各方围绕硅谷瑞信事件进行了深入讨论，目前主要聚焦于危机过程、原因及影响等方面，对于危机背后的欧美监管反思仍在沉淀。在外部环境和宏观政策大幅调整背景下，深刻反思欧美银行危机背后的监管问题，不浪费每一次危机，对于防范“下一次”有着重要意义。“适配性原则”是否适配？
近年来尤其是2018年以来，美国金融监管的主要特征是“差别化监管”，也就是适配性原则基础上的“抓大放小”，主要方法论是按照银行机构的资产规模、重要性程度、风险大小匹配相应的监管力量，“大块头”的重点监管，“小块头”的放松监管。
(资料图片)
适配性原则的主要体现是，按照银行资产规模、跨境业务规模、非银资产、短期批发性融资、表外风险暴露等指标将大中型银行分为五个类别，分别适用差异化的资本、流动性、大额风险暴露、恢复和处置计划等监管要求。在适配性原则指导下，不同类型银行被匹配了差异化的“定制”监管。
按照适配性原则，硅谷银行属于第四类银行，分属大型和外资银行机构(LFBO)监管序列。与前三类银行相比，硅谷银行的差别化监管主要体现在四个方面：压力测试上，监管对硅谷银行不开展压力测试，银行只需2年开展一次自身压力测试。资本上，不需满足逆周期资本缓冲要求(CCyB)，也没有补充杠杆率要求，累计其他综合收益(AOCI)项目可以从其资本中扣除，这意味着即便银行出现“浮亏”，账面资本仍然很“漂亮”。流动性上，不需满足流动性覆盖率(LCR)要求，也不需达到净稳定资金比例(NSFR)标准。恢复和处置计划上，3年更新一次且只需满足简化版恢复处置要求。比较来看，硅谷银行的监管强度低于前三类银行，尤其远低于全球系统重要性银行。从事后来看，恰恰正是这种适配性的差别化监管，埋下了硅谷银行的风险隐患。
表面看，适配性原则下的差别化监管符合正常的监管逻辑，看住“大的”、放松“小的”，有利于节约资源、提高效率。但是深入分析，就会发现适配性原则可能导致两方面的“不适配”。一种情况是，监管激励相容客观存在，监管资源有限情况下，监管投入往往会按照思维惯性倾向于大的机构，却有意无意放松或忽视中小机构。中小机构经营恰恰顺周期性更强，资产负债配置更易跟随经济周期，很容易受到宏观环境和外部政策调整影响。一旦内外部环境发生逆转，中小银行自身抗风险能力不足，容易陷入危机。
另一种情况是，银行监管序列变化或者监管分类调整往往带来监管“真空”(即监管过渡期)，使得适配性原则“不适配”。如，2021年以来，硅谷银行资产规模先后迈入1000亿美元、2000亿美元门槛，从五类银行变成四类银行，从地区银行组织(RBO)监管序列跨入大型和外资银行机构(LFBO)监管序列。但由于过渡期和每两年一次压力测试安排，硅谷银行要到2024年才接受压力测试，2025年才更新恢复和处置计划，也就是突破1000亿美元资产阈值整整三年和四年之后。这种情况下，适配性原则往往造成“监管真空”，尤其是如果监管部门对快速扩张银行关注不足，很容易错过机构的风险积累期。系统重要性银行监管失效？
从瑞信案例来看，在危机的恢复阶段，瑞士央行进场，通过“担保贷款机制”向瑞信提供500亿瑞郎紧急贷款额度。恢复无效后，进入处置阶段，瑞士银行、金融市场监管局、瑞士财政部搭桥瑞银(UBS)与瑞信进行全股票交易并购。从结果导向看，瑞信最终被并购，似乎表明“大而不能倒”监管框架无效。特别是瑞士政府援引紧急立法，允许公共流动性支持(PLB)为瑞信提供1000亿瑞郎支持，“并购组合拳”背后仍然闪现着政府兜底的影子，瑞信的恢复和处置计划似乎未能通过现实检验。
但实际上，拉长事件的维度看，瑞士信贷自2008年国际金融危机以来一直麻烦不断，推进战略转型、持续缩表同时，盈利能力持续下降，净资产收益率从2008年前的20%下降至2022年末的-16.2%，2022年净亏损约79亿美元。尤其近年接连卷入一系列风险事件，市场声誉遭受重创，存款大幅流失。为此，瑞士及其他国家监管机构多次处罚瑞信，瑞信作为全球系统重要性银行也按年制定更新恢复和处置计划并通过审核，这意味着当局对瑞信的违规行为不仅知晓，而且进行了风险提示，也就表明瑞信仍在系统重要性银行监管框架范畴之内。
进一步来看，从瑞信发生危机进入恢复阶段，再到处置阶段的全过程来透视，实际上并不能简单认为系统重要性银行监管框架无效或失效。系统重要性银行监管标准，主要源于巴塞尔协议Ⅲ的框架范畴，包括资本缓冲要求、额外的风险监管规则、并表监管以及恢复和处置计划等。从近年来的实践看，这一套标准对于降低“大而不能倒”机构风险概率(即违约概率PD)有效，对于降低该类机构发生风险后的违约损失(LGD)也能发挥缓冲作用，尤其是能够保证“大而不能倒”机构从恢复阶段平稳进入处置阶段，实现有序处置。相比雷曼危机，此次欧美监管当局反应及时，处置硅谷银行破产、推动瑞银并购瑞信，从决策到执行都不过几日，这也反映出针对大型机构的有序清算机制发挥了积极作用。这也表明，系统重要性银行监管对于“大而不能倒”机构解决日常风险问题有用，但对于应对真正的危机却往往不够。监管指标有水分还是无效？
从账面看，硅谷和瑞信出现危机前，资本和流动性等各项指标均明显高于监管要求。然而，为什么两家银行最终还是走向了危机？这就涉及监管指标的有效性判断。
从事后反思的角度看，监管指标的合规并不代表银行真正满足了风险管理要求。目前，硅谷、瑞信危机反映出的监管指标问题至少有三个方面：首先，银行披露的财务指标可能不真实，有水分。例如，瑞信推迟发布的2022年年报，揭示其2021年和2022年财年内部控制存在重大缺陷，为此普华永道对其财务内控的有效性出具了否定性意见，这表明瑞信披露的财务信息可能存在重大缺陷。通常，监管的有效性取决于监管指标能够真实反映银行的经营状况，指标的真实性又取决于银行充分披露经营信息。如果银行财报存在“重大缺陷”或者披露不真实，那么监管看到的往往只是“账面合规”，很容易忽视风险的真实情况。其次，指标反映的信息不全面，难以揭示风险全貌。从硅谷和瑞信案例看，巴塞尔协议Ⅲ确立的监管框架及指标体系，只反映了银行经营及风险状况的部分，无法及时捕捉银行内部管理混乱、转型低效、投资者信心不足等问题，“精细化”的报表让监管有了控制住风险的错觉，自然也就无法及时引起足够警惕。再次，指标本身不完善或滞后，无法及时反映风险变化。这种情况，一方面与监管指标调整滞后有关。近年来监管更多关注规则制定及执行的一致性、公平性和透明性，确保有效覆盖各类风险，避免监管真空，而并不过度追求监管规则调整及决策速度，这意味着在瞬息万变的情况下，监管系统的设计并不足以强制快速改变，指标滞后于风险变化是常态。另一方面也反映了个别指标可能存在瑕疵。从硅谷和瑞信案例看，危机前两家银行流动性指标明显高于欧美监管要求，但却均出现了严重的存款流失。近期，一些人呼吁重新审视巴塞尔协议Ⅲ框架下流动性覆盖率和净稳定资金比例等指标的审慎性，也体现了各方对指标瑕疵的质疑。反思与建议
第一，适配性原则下的差别化监管，实质上建立在大的机构更重要、中小机构“不重要”的认知基础之上，通过“抓大放小”来防范金融风险。与上述认知相反，实际中，中小机构脆弱性可能更高，发生风险概率更大，匹配以宽松的监管要求相当于“纵容”了风险积累。这就提示我们，加强监管，不仅要盯着大型机构，也要盯着中小机构；不仅要监测机构和市场的异常行为，也要重点关注特定行为和同向变化。尤其在监管力量有限情况下，应加强风险监测工作的前瞻性和主动性，重点关注主要业务快增快降、单项指标异常变化机构风险，早识别、早预警、早处置。
第二，应重视报表监管不足，努力降低“账面合规”与实际风险之间缺口。实际中，过于依赖各种“精细化”的报表来监管银行，很容易忽视或无暇顾及错综复杂报表背后风险的真实状况。从硅谷银行案例看，该银行业务模式较为特殊，客户高度集中于风险基金和初创企业，资产负债期限错配问题突出，负债端企业存款规模快速增长，潜在流动性风险和利率风险较大。但这些隐患并不会很快直接体现在资本和流动性等监管指标上，指标合规实际上掩盖了风险隐患。这就提示我们，要结合坚持实质重于形式原则进行风险判断，重点关注真实风险状况。
第三，金融自带风险基因，银行具有很强的顺周期性，短期内外部环境和宏观政策快速调整，必然带来资产价格重估及机构和市场风险偏好变化，放大风险敞口，加剧顺周期，推动资产负债大幅调整。这种情况下，宏观审慎逆周期调节不是有没有用，而是做的远远不够；系统重要性银行恢复和处置计划不是有没有用，而关键在于能不能真正有助于银行度过压力时期。这就提示我们，系统重要性银行宏观审慎管理不能代替微观审慎监管，宏观审慎管理需要与微观审慎监管紧密结合起来。
标签：
